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国外绩效审计对我国经济责任审计的启示

时间:2013-3-27 22:11:47  作者:  来源:  查看:825  评论:0
内容摘要:    美国审计总署和英国国家审计署作为国际上成功典范,在政府绩效审计投入的人力、资源及其施行范围、已取得效果都十分杰出。两国政府绩效审计的先进成功经验 对我国进行经济责任审计工作带来了许多启示。    1.健...

    美国审计总署和英国国家审计署作为国际上成功典范,在政府绩效审计投入的人力、资源及其施行范围、已取得效果都十分杰出。两国政府绩效审计的先进成功经验 对我国进行经济责任审计工作带来了许多启示。

    1.健全审计相关法律法规 

    GAD以健全的法律体系为支点,非常重视建设审计相关法律法规。GAD四次对《政 府机构、计划项目、活动和职责的审计准则》修订完善,使美国绩效审计相关准则明 晰化,不断补充其内容。

     从1866年的《国库和审计部门法》到2007年修订的《绩效审计手册》,英国持之 以恒地建立健全绩效审计法律法规,建立了针对多种多样项目的循环审计体系,使绩 效审计的基本原则明晰化,使英国开展绩效审计法制化。

    我们要推进经济责任审计的发展,首先就要借鉴西方各国的做法,建立适合我国 国情的经济责任审计法规体系。2006年,我国《审计法》的修订已经确立了经济责 任审计的法律地位;2010中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《党政主要领导干部和 国有企业领导人员经济责任审计规定》,将审计对象扩大到省部级高官,审计结果也 将作为考核、任免、奖惩领导干部的依据。这些法律法规保障了经济责任审计的权威 性,但操作层面中缺乏针对经济责任审计的统一审计指南,没有建立起经济责任审计 规范化体系,这也是我们需要完善的地方。 

    2.2完善经济责任审计体制和机制

     英美两国的政府绩效审计完全独立于行政机构之外,将审计结果直接向议会报 告,均为立法模式的审计体制,具有较高独立性。同时,两国较完备的绩效审计相关 的法律法规为绩效审计监督发挥独立、客观、公正的作用提供保障。

     与英美两国不同,我国地方各级审计机关同时受地方政府和上级审计机构的双重 管理。另外,《审计法》规定,当地人民政府保证本级审计机关其审计经费。在这种 体制下,审计监督的独立性、客观性、公正性面临严峻挑战。     现阶段,我国承担审计任务的主要是政府、社会及内审机构。社会审计机构在我 国还不够完善的社会市场经济体制下,在追求自身利益最大化的原始驱动下,很难保 证审计的客观公正性。内审机构,本身就依附于相关单位内部,很难完全独立进行审 计。因此。从我国的实际情况出发,我们必须积极借鉴英美两国的经验,取其精华去 其糟粕,探讨适合我国的经济责任审计体制机制。将政府审计机构与社会审计机构有 机结合于经济责任审计的实践中,各取所长,有效互补。

     所以,在目前行政型双重领导体制下适当改变隶属关系及权力的制衡才是我国经 济责任审计发展目前形势所需。从长远来看,要一下子完全改变审计体制,甚至全盘 否定是不可能,也是不切实际的。就近期改革看,可按照山下至上的方向分步骤实行 垂直领导,也就是说,可先对省以下政府审计管理体制实行垂直领导,包括人权、财 权、事权三方面全部垂直。在人事管理上,改革现行的由地方管理为主、上级审计机 关管理为辅的双管体制为由审计机关实行下管一级的体制。财务经费上,由省级地方 财政统一编列预算,由省级审计机关核算拨付至地市。在审计业务上,由省级审计机 关统一编制辖区审计计划,报经同级人民政府批准执行。在以上的基础上,再进一步 实行国家审计署垂直领导体制。全国政府审计体制的垂直管理,包括人权、财权、事 权三方面全部垂直。在人事管理上,由审计署实行下管一级的体制:在财务经费上, 由国家财政统一编列预算,由审计署核算后拨付至省市;在审计业务上,山审计署统 一编制全国审计计划,报经国务院批准后执行。 

    2.3明确审计范围

     为了提高包含几乎所有政府活动在内的政府绩效审计的有效性,应对审计项目的 审计范围加以限制,有效整合。根据审计目标的不同,GAO将政府绩效审计划分为两 种,一种立足于被审计项目的3E审计,另一种立足于被审计项目的自然和社会效应。 第一种的审计范围应当限制在被审计项目本身,在商讨审计项目本身绩效时就不加入 其对社会的影响:后一种的审计范围应评估和归因被审计项目的自然和社会影响绩 效,当在讨论项目社会影响时只涉及到其对现实的影响。将重点放在与审计目标相关 的范围,这样做不仅使审计人员减少了工作量,还有效避免了政府绩效审计工作中的 不确定性。

     英国国家审计署研究政府新政策给公共审计带来的影响II寸,并不对政府新政策加   以评价。特别委员会山英国下议院设立,要同时检查新政策的执行及制定情况。虽然   英国国家审计署和特别委员会之间关系甚密,但国家审计署只是将审计工作限定在新 政策的执行情况之内,还是主要提供新政策的执行绩效报告,并无涉及新政策的制定 情况。因此,我国也必须明确审计范围,以便经济责任审计工作的开展。

     因此,我国在开展经济责任审计时,也必须明确审计范围,坚持审计评价与审 计内容相统一的原则。在法定职权范围内,按照规定应该审计什么就审计什么,审 计什么就评价什么,审计到什么程度就评价到什么程度。评价结论应当有充分的审 计证据支持,不能对没有审计的,或者是没有审计清楚的事情作出评价。要突出对 重点地区、重点部门主要干部的审计,抓好对公权力大、公益性强、公众关注度高 以及职务行为影响大的关键岗位主要领导于部,以及掌握资金量大的政府性投资公 司的审计,增强审计的时效性和建设性。 

    2.4推行审计结果公开制度

     在美国,GAD不仅定期向国会提交绩效审计报告,还通过有效的手段向社会公众 公开绝大部分的审计报告。在美国,每个公民均被赋予查阅绩效审计报告以便能在第 一时间知晓绩效审计结果的权力,任何公民均可参加完全公开的听众会。

     在英国,被审计单位可以不执行英国主计审计长在审计报告中的不具有强制性的 审计意见.但是通过审计报告的公开,加强审计署与被审计单位交流合作,推动执行 审计意见。审计报告的公开得到英国高度重视。所有的绩效审计报告被挂在英国审计 署网站上,可以随时查阅。

     通过学习两国经验,我国可以定期向有关部门和社会大众公开审计问责结果,促 使被审计单位或被审计人员积极整改存在的问题,形成有力的社会舆论监督。 

    2. 5提高审计人员专业素质

     英美两国的国家审计人员知识结构多样化、专业范围比较宽泛,职业遍及会计师、 工程师、律师,计算机专家、社会工作者等等。绩效审计工作人员知识结构优化,对 各式各样的审计项目都应对自如,提高了绩效审计的质量、效率。有时候还聘请相关 专家进行指导参与特殊的审计服务。

     目前财会类专业毕业的大中院校学生占据了我国的经济责任审计人员大多数,很 少有涉及其他专业方面的人才。缺乏综合性的配置的审计人员己远远不能满足经济责 任审计的需求。所以,必须培训在职审计人员,新聘其他专业人才,培养复合型人才, 既要专才也要通才,使审计人员结构更加科学。 

    2.6建立经济贵任评价指标体系

     美国、英国都是政府绩效评估比较成功的国家,其在政府绩效评估指标体系的设 计上也有很多独到之处,这对我国地方政府绩效评估指标体系的设计有很多值得借鉴 之处,主要有以下几个方面: 

    (1)政府绩效评估指标体系侧重定量分析,注意评估技术的应用。英美两国的 政府绩效评估指标体系绝大部分都可以量化,而且对于很少的定性指标,也都分了 相应的层次和等级。同时侧重于定量分析,两国使用了诸如项目评估分级工具 (PART)、标杆、应用效率指标等工具,对政府的经济、效率、绩效进行衡量测评, 公平与民主作为价值取向已经被运用其中。

    (2)政府绩效评估指标体系设计要有一系列的绩效标准。美英两国政府在绩效评 估体系内部设立了很多绩效标准,并深深抓住了绩效的效率、绩效维度的实质,逻辑 清晰合理,相互配合,达到了“绩效评估是一个适合用于评价政府活动,增强为进展 和结果负责的一切有系统的努力的术语”的要求。

     (3)政府绩效评估指标体系设计要全面科学:应涵盖政府管理的关键领域,体现 政府的公共服务职能。英美两国所建立的政府绩效评估指标体系是一个全方位的立体 范畴。引入了责任、公正、企业家精神等理念,对服务质量、社会效果、顾客满意度 等指标进行测量,推动顾客导向、结果为本的政府改革。

     (4)政府绩效评估指标体系的设计应提高公民对绩效评估的参与度。对政府绩效 评估指标的选择最好是交之于社会公众,以“公众满意不满意,公众答应不答应,公 众赞成不赞成”为最高准则,虽然公众的评判存在种种缺陷,如缺乏评判的专门知识 和技术、缺乏必要准确的信息或存有短视和自利动机,但政府绩效评估本身就蕴含着 服务和顾客至上的管理理念,政府就应该以公众为中心,以公众需要为导向,提高公民参与政府绩效的评估,树立公众取向的绩效观。因此,公民参与对政府绩效评估指标设计可以设计出更适合顾客需要和提高满意度的绩效评估指标,同时又能提高参与   绩效评估的积极性,从而有效地改进地方政府绩效评估。

    


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