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农业巨灾风险管理保障体系中政府责任实现机制的完善

时间:2018/9/13 9:31:29  作者:  来源:  查看:9  评论:0
内容摘要:    由于政府的农业巨灾风险管理观念和水平落后,经常出现政府责任的缺位,对市场造成长期的伤害,因此需要通过监督制度的外在约束限制政府责任边界,以保证整个农业巨灾风险管理体系的稳定运行并通过政府问责制度保证外界监管效果的实现,政府失灵的存在也要求外界的力量对政...

    由于政府的农业巨灾风险管理观念和水平落后,经常出现政府责任的缺位, 对市场造成长期的伤害,因此需要通过监督制度的外在约束限制政府责任边界, 以保证整个农业巨灾风险管理体系的稳定运行并通过政府问责制度保证外界监 管效果的实现,政府失灵的存在也要求外界的力量对政府行为进行监督与纠正。 有效的绩效评估不仅是实行政府问责机制的前提和基础,而且能够改善政府对农 业巨灾风险的管理效果和增强政府的责任感(马克.霍哲,张梦中,2000),对 完善政府责任机制具有重要意义(刘春萍,徐露辉,2007)。

一、政府监督制度的完善

(一)加强司法监督

    本文中的司法监督是指司法机关即 依法对行政机关 及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督 为使农业巨灾风险管理更有效 率,司法监督的内容主要是地方政府的寻租行为,比如政府职能部门如金融办、 保险协会、财政局、民政局、畜牧局、农业局等以服务政策性农业保险的名义向 保险公司收取费用,或是伙同保险公司以虚增保险标的等手法骗取财政补贴。而 司法监督的责任就是对农业保险保费补贴和理赔领域的政府寻租行为、农业基础 水利建设等专项资金的截留或改变使用方向等违法违纪行为进行法律处罚,以法 律威慑违法违纪行为。

(二)完善社会监督

    社会监督是由公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为进 行的一种没有法律效力的监督。根据监督主体不同,可从以下三个方面完善社会 监督机制。

1、公众监督

    公众监督是由一般公民对行政机关及其工作人员的行政行为进行的监督。在 农业巨灾风险管理过程中,农户作为公众监督的主体,可以对政府寻租行为进行 监督和检举,如截留保险理赔款、政府工作人员虚假投保和虚假理赔等行为。

2、社会团体监督 

    社会团体监督的主体是各种社会组织和利益集团,在农业巨灾风险管理中其 监督主体主要指保险行业协会。农业巨灾风险管理中的政府寻租行为并不单是政 府部门的单方面问题,保险公司也应负有责任。除了保监会依法对保险公司进行 业务监管外,保险行业协会也应积极开展和引导保险公司及其员工的自律教育, 规范农业保险的承保和理赔流程,协助保监会做好农业保险的监管工作。2012年中国保险行业协会组织行业力量,贯彻保监会《关于加强农业保险理赔管理工 作的通知》的精神,研究制定了《农业保险理赔指引》并下发各农业保险经营机 构,这一举措对促进农业保险业务持续健康发展具有重要意义。

3、舆论监督

    相比其他社会监督方式,新闻媒介代表公众对国家机关和公职人员进行的舆 论监督要更具有威慑性。许多政府寻租行为都通过新闻媒体的揭露得到遏制与惩 罚的。

二、政府问责制度的完善

(一)政府问责制度

    政府的权力是人民赋予的,所以问责主体自然是人民。如果某一地区的农业 巨灾风险管理不当导致农业减产、农民失收,农民自然是问责主体,但其他公民 也会受此影响,所以农业巨灾风险管理的政府问责主体包括农民却不限于农民。 对于“如何问责”,首先要明确政府的哪些行为应该追究责任,前文将农业巨灾 风险管理中的政府应承担的责任进行了详细说明,这也是政府问责的客体;其次 是如何判断政府失责,通过绩效评估对政府责任履行结果进行客观评价,行政问 责才有可靠的依据;最后是进行责任追究,视责任者应承担责任及造成损失危害 的程度实施诫勉、停职反省、降级降职、引咎辞职、严令辞职以及追究刑事责任 等多种究责方式。

  (二)农业巨灾风险管理综合绩效评价

    在农业巨灾风险管理保障体系中,政府是管理主体,政府责任的绩效评估即 是对农业巨灾风险管理效果的综合评价。本文基于 3E 绩效评价理论,从经济性、 效率性和有效性三个方面构建农业巨灾风险管理的评价理论框架,并采用综合评 价法计算农业巨灾风险管理效果评价综合指数。

1、评价指标的选择

    完善的农业巨灾风险管理评价指标中既包含着定量指标如农业水利建设投 入、农业保险补贴投入等,也包含着各种定性指标如政策到位性、财政补贴到位 性以及农户满意度等。由于定性指标难以确实以数字衡量,所以测算难度较大。 但是有效的政府监督制度能够顺利反映这些指标,所以本文选择评价指标时仅选 取一些有代表性的定量指标。 

   经济性是指为实现目标所需的最少投入。经济性指标应包含两个方面:政府 农林水事务财政支出,反映政府对基础防灾设施的建设投入;农业保险保费收入, 反映农民将农业巨灾风险向市场分散转移的程度,衡量风险分散的投入成本,而 且农业保险保费的 80%是政府补贴,该指标也可以反映政府财政支持力度。

    有效性是指计划实施所达到预期目标或效果的程度,单位农业受灾面积所获 保险赔款、农民收入、农业产值三个指标是最能体现农业巨灾风险管理效果的变 量。单位农业受灾面积所获保险赔款反映农民灾后从市场得到的经济补偿程度; 农民收入反映农业巨灾风险对农民生活水平的影响,农业产值反映农业巨灾风险 对农业生产的影响。

    而效率性是指产出与投入的关系,可以用单位产出成本来衡量。本文中经济 性指标代表对农业巨灾风险进行管理而投入的资源,有效性则代表通过农业巨灾 风险管理获得的产出水平,根据效率性的定义,本文用有效性指标值与经济性指 标值的比值作为效率性指标的综合评价值。 

2、结果分析 

    我国农业巨灾风险管理水平总体上呈波动上升趋势,但2011年效率性指标为 负值,导致该年的农业巨灾风险管理综合评价指数跳跃性下降,深层次的原因则 是2011年单位受灾面积所获保险赔款(亿元/万公顷)相比前年有所下降,如图4-1,这说明二级指标的细小变化对最终的农业巨灾风险管理综合评价指数值有 着重大影响。2012年单位受灾面积所获保险赔款(亿元/万公顷)同比增长108.8%, 是因为2012年农作物受灾面积下降30.08%,而农业保险赔款增加60.51%,农业 保险保费收入增长32.28%。这与2012120日财政部发布的《关于进一步加大 支持力度 做好农业保险保费补贴工作的通知》有很大关系,该《通知》要求将 中央财政补贴区域扩大至全国,并将糖料作物纳入中央财政补贴险种,鼓励地方 开展特色农业保险等,这些措施极大推动农业保险的发展,最终影响农业巨灾风 险管理的效果。因此财政部应继续加大对农业保险的支持力度。

 


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