管理会计论文

试析农业巨灾风险管理保障体系中政府责任的完善

时间:2018/9/13 9:32:57  作者:  来源:  查看:10  评论:0
内容摘要:一、立法责任的完善    市场经济具有法制性,完善的法律法规是确保农业巨灾风险管理有效的重要保证。我国没有形成一个法律制度框架下的有效农业巨灾风险管理制度,导致政府在农业巨灾风险管理过程中行为随意,农户的农业巨灾风险管理意识淡薄。因此,我国应从具体国情出发,积...

一、立法责任的完善

    市场经济具有法制性,完善的法律法规是确保农业巨灾风险管理有效的重要 保证。我国没有形成一个法律制度框架下的有效农业巨灾风险管理制度,导致政 府在农业巨灾风险管理过程中行为随意,农户的农业巨灾风险管理意识淡薄。因 此,我国应从具体国情出发,积极探索农业巨灾风险管理的各个环节应遵循的准 则,通过立法形式进行规范。

  (一)****《农田水利条例》,提高农业防灾减灾能力

    农田水利具有很强的公益性、基础性和战略性,但农田水利立法缺位的问题 已经严重制约农田水利建设长效机制的形成,影响农田水利事业的健康发展。2007 年,水利部组织开展了农田水利法的立法前期研究工作,拟先行制定《农 田水利条例》。2015 1 26 日国务院法制办就《农田水利条例(征求意见稿)》 向社会公开征求意见。征求意见稿明确了不同农田水利工程的管理主体,实行政 府投入和社会投入相结合的筹资机制,要求对农田水利工程供水实行有偿使用、 计量收费制度,此外国家鼓励推广应用节水灌溉技术以及先进的农机、农艺和生 物技术等措施。最后征求意见稿还强化了政府问责机制,明确了对相关违法行为 的处罚力度。

    《农田水利条例(征求意见稿)》的相关具体条款还需要根据立法调研收集 的相关意见和建议进一步修改完善。由国务院法制办开展后续的调研修改工作, 争取早日提请国务院常务会议审议通过。

  (二)制定《巨灾保险条例》,完善农业巨灾风险分担机制

    《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确提出,要制定巨灾 保险法规,建立巨灾保险制度。作为建立我国巨灾保险制度的第一步,关于巨灾 保险制度的专题研究已于 2014 年底完成,从 2015 年到 2017 年期间要完成巨灾 保险条例的立法工作,预计于 2020 年将巨灾保险制度逐步纳入到巨灾风险管理 工作中来1。因此 2015 年开始我国会加快巨灾保险立法建设,在总结深圳、宁波 等试点情况后,以《地震巨灾保险条例》为突破口,先与试点。再进一步研究、 完善《巨灾保险条例》,明确巨灾保险的定位、保障范围、运作模式、实施方式、 巨灾风险分散机制(包括巨灾再保险、巨灾风险基金等)、巨灾保险的业务监管 机构以及巨灾保险的财政税收优惠等。

    农业巨灾风险是巨灾风险的下属概念,故应将农业巨灾风险纳入到巨灾保险 法律调整范围,并在其中明确农业巨灾保险的性质、地位、经营原则、组织形式、承保范围、保险责任、补贴方式、理赔计算、费率厘定、损失评估以及对农业巨灾保险的监管等重要内容,为农业巨灾保险的发展提供配套的法律保障。对于农

业巨灾风险管理措施的立法可依据具体措施单独制定下位法,如农业巨灾风险准

备金条例、农业再保险条例等,并提出切实可行的政策方案。

二、监管责任的完善

  (一)设立专门的监管机构

    发达国家的农业保险监管机构主要有两类:一是建立专门独立的农业保险监 管机构;二是多个机构协同监管。鉴于我国农业巨灾风险管理水平还比较落后, 短期内难以实现独立的监管机构,由农业部、财政部、保监会等部门共同组成的 农业保险监管工作领导小组,建立农业保险相关信息的共享机制。待条件成熟再 成立一个专门负责农业巨灾风险管理的机构,监管农业保险机构的经营管理和农 业保险财政优惠政策的执行。

(二)完善监管方式

    监管方式采取现场监管和非现场监管有效结合方式,其中“非现场监管”, 就是依靠对监管信息的采集分析有效识别各类风险因素,从而实现风险防范关口 的前移,延伸和扩大监管的覆盖面。辽宁保监局坚持预防为主,确立了“以非现 场监管为核心、以现场检查为手段、以制度建设为保障”的监管方式,在农业保 险整顿规范工作中,正是通过分析数据等监管信息发现虚假投保和虚假理赔等违 规行为,改善了农业保险数据的真实性。

(三)明确监管内容

1、对农业保险经营机构的监管内容

    (1)合理设置准入门槛,加强竞争监管。各地应按照总量控制、适度竞争 的原则,合理确定政策性农业保险承保机构,限制农业保险过度竞争。如图 4-2, 北京市、河南省、江苏省和云南省内都有 7 家保险公司在经营农业保险业务,其 竞争程度也最为激烈,由此引发的政府寻租行为也较为严峻,江苏省淮安市农业 保险市场的政府寻租现象就是过度竞争的典型案例(何小伟,庹国柱,李文中,2014)。因此,各省应合理设置农业保险经营机构的准入门槛,加强竞争监管。

    (2)对市场行为规范的监管。监管机构要确保保险公司在农业保险业务经 营过程中的规范性,对保险公司以虚构保险合同、虚报承保数量、虚假批退、虚 列费用、编报虚假赔案等方式骗取国家财政补贴资金的行为加大监管处罚力度, 对擅自更改或变相更改经保险监管部门备案的条款费率的行径以及理赔过程中 的少赔、拖赔、无理拒赔现象也要予以打击矫正。2014 年保监会、财政部门遵 照《关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的紧急通知》的要 求,组织检查团在一些省份进行了大规模的深入检查,查处了大量农业保险业务 中的违法违规案件,整顿了农业保险市场秩序。

2、对地方政府的监管

    由于《农业保险条例》中没有针对地方政府监管的规定,才发生地方政府套 取农业保险财政补贴的严重问题,这也足见中央政府对地方政府在农业保险中的 行为加强监管的必要性。地方政府的目标在于保证中央财政资金的到位,而对资 金的运用合理性关注不够,这与中央财政补贴的目的是相悖的。为防止地方政府 向保险公司寻租,省级政府除要求地方政府将“三农”保险“四公开”1并进行 不定期督查外,还可以借助社会监督制度实现对地方政府的监控,保证财政补贴 及支农资金的合理运用。

三、财政责任的完善

  (一)完善农业保险补贴制度 

     农业保险补贴制度的完善可从以下方面着手:

    1、丰富农业保险补贴方式。农业保险补贴方式除了现有的保费补贴和经营 管理费用补贴,还可以增加对巨灾风险基金的资金支持、巨灾再保险费用补贴等。 《上海市农业保险大灾(巨灾)风险分散机制暂行办法》通过给予再保险保费补 贴,以鼓励农业保险经营机构购买再保险。

    2、提高农业保险补贴规模。我国财政中的农业支出部分虽然在逐渐增长, 但农业支出占农业产值的比重很低,2013 年时达到 23.47%,如图 4-3。按照农 业保护理论,农业保险是对农业总产值的一种必要扣除,用于农业保险保费补贴 的部分还是有增加的空间的。可以从增加补贴险种和提高保障水平两方面提高农 业保险补贴规模。

    一方面,中央财政补贴险种需要扩大。中央财政应增加对地方特色农业保险 险种的财政预算,地方政府每年从已开办的特色农业保险中选择一两种申请中央 财政补贴。另一方面,农业保险保障水平有待提高。首先,实现补贴险种的保险 金额覆盖直接物化成本,弥补农户的成本损失,可参照《关于进一步加大支持力 度 做好农业保险保费补贴工作的通知》中的相关规定拟定方案。其次是逐步提 高保险金额。据 2014 9 10 日中国保险学会发布的《中国农业保险市场需求 调查报告》显示,97%的农户能够接受提高保额的同时同比例提高保费,50%的 农户愿意承担 20 元以内保费,这说明农户有一定的需求和能力购买高保障的农 业保险。政府可以在现有财政补贴的基础上,提供补充性的农业保险,即农户可 以选择提高保费获得更高的保障,而对提高保额所需增加的保费中政府承担的补 贴比例可以适度降低。 

    3、减少市县级财政补贴比例。 《关于全面深化农 村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出。有些省份已经开始进行财政补贴比例的调整,如 2015 年开始辽宁省财政将 大田作物保险保费补贴中的省级财政补贴比例由 25%提高到 30%1,减少市县级 财政补贴比例。该政策应逐渐在全国落实。

(二)加大税收优惠力度

    税收政策对农业保险经营机构有着重要影响,虽然现在保险机构经营农业保 险业务免征营业税、印花税,农业巨灾风险准备金允许税前扣除,但还需要进一 步完善税收优惠政策。按照《关于保险公司农业巨灾风险准备金企业所得税税前 扣除政策的通知》的规定,保险公司按要求提取的保费准备金可以予以税前扣除。 但是 2014 1 1 日起施行的《农业保险大灾风险准备金管理办法》不仅调整 了保费准备金的计提方式,将保费准备金的累计比例调整到 100%,而且增加了 利润准备金。这会影响农业保险经营机构提取大灾风险准备金的积极性,而农业 大灾风险准备金的积累应达到当年保费的数倍才足以应对巨灾风险(庹国柱,2013)。因此,可以对无法进行税前扣除的利润准备金实行优惠退税,以鼓励农 业保险机构计提大灾风险准备金。

  (三)加大农田水利建设投入

    “最后一公里”所涉及的各类小型农田水利设施是惠及农民、农业的最直 接的水利设施,对农业丰收影响最大。解决农田水利“最后一公里”问题的最好 办法就是修复农田水利工程并加快小型农田水利工程建设。农田水利建设的资金 投入主要来自各级政府财政,如沈阳市政府为了加大对农田水利设施建设支持力 度,统筹安排资金 10.24 亿元,用于 2014-2016 260 余个农田水利设施项目建 设,其中,2014 年安排资金 5.19 亿元,2015 年安排资金 3.43 亿元,2016 年安 排资金 1.62 亿元2。但是农田水利设施融资不仅限于财政投入,随着小型农田水 利工程产权改革和水利投融资体制改革的深入,越来越多的社会资本也会参与到 农田水利工程建设中来,成为农田水利建设投入的重要补充形式。

四、协调责任的完善

(一)建立协调机构

    农业风险管理涉及到诸多方面,涉及经济、政治、法律领域,不仅要求保险 公司的积极参与,还要求各级政府的支持和推动以及税收政策的引导和激励,而 且离不开财政、民政、农业、气象等政府部门的配合和协助。那么在这过程中资源的协调和分配就显得非常重要,政府可以用其强大的公信力和权威性保证资源 的合理利用,因此该单位应该由政府出面组织构建。

  (二)明确协调机构的职责

    协调机构应加强民政、财政、国土资源、水利、农业、林业、地震、气象等 部门之间的相互协调,实现部门之间信息共享机制,全面加强灾害预警系统建设, 保证灾情信息以多种渠道及时提供给农户以帮助其提前做好风险防范工作。另一 方面,在农业巨灾风险发生后,协调机构应承担农业巨灾应急预案的制定工作, 在有效组织民政部、财政部、保监会等部门的条件下,协商制定应急预案,保证 救灾物资和人员的统一调配、协助保险公司进行农业损失的估算。在农业巨灾过 后、农业损失补偿到位后,协调机构还应总结此次农业巨灾风险管理经验,讨论 巨灾风险处理过程中的不到位之处,并记录在案以为之后的农业巨灾风险管理工 作提供借鉴。

五、服务责任的完善

  (一)建立自然灾害数据库

    政府部门应按照灾害风险数据标准,在整理灾害历史数据和保险风险数据基 础上,建立中国保险业灾害风险管理数据库,推进中国保险业巨灾风险能力评价 及标准研究,提供巨灾风险管理的技术支持。

  (二)强化对农户有关风险管理知识的宣传教育

    政府对农户进行农业巨灾风险管理的宣传教育内容主要是风险管理方法。传 统的农业风险管理方法是结构式减灾方式,即政府出资修建农田水利工程保证农 田灌溉及排涝需要,但是这一防灾减损方式并不能消除自然灾害的存在,也无法 对农户的损失进行任何的补偿。所以一些能够有效分散风险补偿经济损失的非结 构式减灾工具也应得到应用,除了政府和社会给予物资救助外,农户主动购买农 业保险来分散自身农业经营风险也是一种明智的选择。政府部门应鼓励农户主动 购买农业保险。

    考虑到农村的经济文化环境,政府在对农户开展农业巨灾风险管理的宣传教 育时,应考虑到农户的文化水平、接收信息的渠道。由于电视广告是农户接收外 界信息的最主要渠道,因此一些关于农业保险或风险管理的知识可以通过一些科 普节目或电视广告的方式予以传达。但是农户的文化水平较低,仅靠电视广告的 宣传仍无法使农户深入了解农业风险管理的重要性,因此地方政府在进行农业巨 灾风险管理的宣传时应注重浅显的现场讲解而不是发送一张宣传页或通知,地方 政府可以与农业保险经营机构合作共同组织防灾减灾知识讲座等宣传活动,利用 农业保险赔偿的典型事例来宣传农业保险的作用及农业保险补贴惠农政策,提升 农民的保险意识。 


联系地址: 上海市 杨浦区 包头路 邮编: 200438 网站合法性备案号:沪ICP备12015209号

声明:如果本站上的的作品侵犯了您的权利,请及时通知我们,我们会及时删除。

Copyright © 2012 www.caikuailw.com All Rights Reserved. 财会论文发表网 版权所有

论文发表、发表论文论文发表、发表论文